最近读了易苍松老师的一篇文章《执法实践中如何将法律规定的“处罚到人”落实到位？》感受很深，处罚落实到人其实就是一案双罚的一种形式，还有其他不同的一案双罚的情形存在。近年来，国家制定的很多法律、法规都对处罚落实到人也就是一案双罚进行了明确的规定，要求在对违法单位进行处罚的同时，对负有主体安全责任的人也要进行处罚，这就是一案双罚的来由。但对一案双罚的相关程序和制作要求没有明确规定，导致在执法活动中没有进行有效的统一，产生了一些争议，比如一个案件中是否可以同时存在两个不同的处罚决定书，对不同的主体是否需要同时立案、处罚决定书的文号该如何编号、如何按要求进行归档等问题。下面将就自己的一些粗浅认识和同仁进行探讨交流，以便更深层次的理解一案双罚制度。

一、什么是一案双罚？

“一案双罚”是指：市场监管部门在对法人或者其他组织（包括公司、企业、事业单位、机关、团体）违反国家法律、法规、规章的违法行为作出行政处罚的同时对直接负责的主管人员和其他直接责任人员作出或再次作出行政处罚，或者基于同一共同违法行为对不同的对象进行分别处罚。实施“处罚到人”就是一案双罚的典型形式。

一案双罚制原是刑法中的一个概念，我国刑法规定，单位犯罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。后来，刑法的这一制度逐渐被行政法借鉴和吸收，成为我国解决公共安全突出问题的一项重要制度。目前双罚制已广泛适用于包括安全生产、生态环境保护、食品安全、药品、医疗器械、化妆品、特种设备等与人民群众财产和生命安全有关的重点领域，成为推进依法治理特别是强化行政监管的重要制度。

二、一案双罚具有什么特征？

（一）存在违法行为和违法事实。法人或者其他组织存在违法事实，需要对其违法行为作出行政处罚，违法行为可以是单一也可以是多行为。

（二）法人或者其他组织的违法行为和负责人（公民）存在必然的关联性。也就是说法人或者其他组织的违法行为和责任人（公民）存在必然的联系，法人或者其他组织的违法行为是由于责任人的主观态度或者意识导致，也许是管理不善，也许是主观故意或者放任、也许是主体责任意识不到位，也许是工作不作为等。由于个人的原因导致了法人或者其他组织出现了违反法律规定的违法行为，或者由于个人的原因对单位发生的违法行为负主要责任。

（三）实施双罚必须有法定依据。有明确的法律依据要求对责任人（公民）实施行政处罚，如果没有法定依据就不能实施双罚。

（四）实施双罚存在一定的限定范围和适用情形。并不是所有的单位违法都必须要对公民进行处罚，处罚到人存在一定的前提条件，只有在法律规定的范围内满足一定的法定条件，并且有法定依据才可以实施双罚，同时对什么人实施处罚也是法定的，只有法律规定了可以对什么样的人实施行政处罚才可以实施双罚。

（五）实施双罚的对象是不同的主体。也就是说一个是对单位（法人、其他组织）实施处罚，一个是对公民（自然人）实施行政处罚。“一案双罚”不是“一事再罚”，对个体工商户和个人独资企业不适用实施双罚。实际上，行政处罚针对的是违法行为，之所以出现“一案双罚”，是因为法律、法规分别对不同的主体规定了相应的义务，基于一个违法或者几个违法行为，需要对不同的主体同时实施处罚。

三、一案双罚的责任人包括哪些？

2018年1月，原国家食药监总局、公安部联合发布《关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定》（以下简称《规定》），对“处罚到人”的责任人员范围作出明确规定：“个人从事食品药品违法行为的，依法追究个人法律责任。单位从事食品药品违法行为的，除对单位进行处罚外，还要依法追究单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任。直接负责的主管人员，是在单位实施的违法行为中起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用的主管人员，一般是单位的相关负责人（包括法定代表人、主要负责人）。其他直接责任人员，是在单位违法事实中具体实施违法行为并起较大作用的人员，既可以是单位的生产经营管理人员，也可以是单位的职工，包括聘任、雇佣的人员。”

值得注意的是：除了食品、药品、医疗器械、化妆品等领域规定的责任人员外，其他的法律、法规对处罚到人的“人”也有具体的规定，《特种设备安全法》主要针对的是主要负责人，所以在确定“处罚到人”的对象时，严格按照实体法律的规定进行确认。

四、一案双罚的目的

对预防、控制和惩处涉及生命健康、财产安全等重点领域违法犯罪，强化重点领域监管执法权威，全面提升重点领域安全保障水平，增加对违法行为实施人的威慑力，更有效减少、防止和杜绝违法行为的发生。处罚到人就是要把企业和管理人员的利益联系在一起，倒逼其认真落实各类安全各项制度，对保证人民群众财产安全、生命安全，身体健康具有重要意义。

五、实施一案双罚的主要作用

一方面，“一案双罚”可以推动重点领域企业（单位）进一步落实主体责任，增强企业负责人的风险防范意识。规章制度不能代替人的管理素质与责任心，因此要注重管理者安全意识和责任心的提升。采用“一案双罚”，能有效促进事故风险源头的责任主体加强管理和约束，实现企业从“要我安全”到“我要安全”的转变。

另一方面，“一案双罚”可以抓住重点领域生产经营活动预防的“关键少数”，从而实现降低事故风险的根本目标。管理中事物的主要结果取决于小部分因素或小部分人，因此要抓住企业主要负责人这一“关键少数”群体。

同时，通过加强事后追责，倒逼责任主体积极履行主体安全责任，使其时刻不敢松懈、积极履职尽责。

六、市场监管领域常用法律规定的一案双罚的情形有哪些？

1. 食品安全领域

新修订的《食品安全法实施条例》第七十五条规定，食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形，除依据食品安全法的规定给予处罚外，存在“故意实施违法行为”、“违法行为性质恶劣”或者“违法行为造成严重后果”这三种情形之一的，还要对违法单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。同时，在《食品安全法实施条例》第六十八条、第六十九条、第七十条、第七十三条等新设法律责任中也明确要求依照第七十五条的规定对负有责任的个人进行处罚。

值得注意的是：对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他有直接责任人员实施处罚的，要符合“故意实施违法行为”、“违法行为性质恶劣”或者“违法行为造成严重后果”这三种情形之一的才可以实施处罚，如果构不成三种情形之一的也不能实施处罚。

2. 药品安全领域

新修订《药品管理法》针对情节严重的违法行为，新法在对相关企业进行处罚的同时，对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员一并予以处罚，包括没收违法行为发生期间所获收入、罚款、拘留、一定期限甚至终身禁业等罚则。可以说，“处罚到人”贯穿新法始末。如第一百一十八条规定：“生产、销售假药，或者生产、销售劣药且情节严重的，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，没收违法行为发生期间自本单位所获收入，并处所获收入百分之三十以上三倍以下的罚款，终身禁止从事药品生产经营活动，并可以由公安机关处五日以上十五日以下的拘留。”第一百二十二条规定，伪造、变造、出租、出借、非法买卖许可证或者药品批准证明文件，情节严重的，没收违法所得，并处违法所得五倍以上十五倍以下的罚款，吊销药品生产许可证、药品经营许可证、医疗机构制剂许可证或者药品批准证明文件，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，处二万元以上二十万元以下的罚款，十年内禁止从事药品生产经营活动，并可以由公安机关处五日以上十五日以下的拘留。

值得注意的是：对药品领域处罚到人是有前提条件的。只有符合这些条件的才能实施一案双罚，处罚到人。比如生产、销售假药，或者生产、销售劣药且情节严重的；伪造、变造、出租、出借、非法买卖许可证或者药品批准证明文件情节严重的；提供虚假的证明、数据、资料、样品或者采取其他手段骗取临床试验许可、药品生产许可、药品经营许可、医疗机构制剂许可或者药品注册许可等情节严重的。

3. 医疗器械领域

新修订的《医疗器械监督管理条例》在依法处罚违法单位的同时，对严重违法，情节严重的单位法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员一并予以处罚。处罚方式包括没收违法行为发生期间自本单位所获收入，最高可并处3倍罚款，禁止其5年直至终身从事医疗器械生产经营活动。

4. 化妆品领域

《化妆品监督管理条例》设置了“处罚到人”制度，即存在特定违规情形下，对公司（以下简称法人）实施行政处罚的同时，对公司内部相关责任人（以下简称自然人）依法给予行政处罚的法律责任制度。《条例》中涉及对自然人处以行政处罚的条款有三条，分别为第五十九条、第六十条和第六十一条，包含的行政处罚种类既有财产罚（罚款），也有资格罚（限制从业）。

5.特种设备安全领域

如《特种设备安全法》第八十九条发生特种设备事故，有下列情形之一的，对单位处五万元以上二十万元以下罚款；对主要负责人处一万元以上五万元以下罚款；主要负责人属于国家工作人员的，应当依法给予处分：

（一）发生特种设备事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的；

（二）对特种设备事故迟报、谎报或者瞒报的。

同时，该法第九十一条、第九十三条都对处罚到人进行了明确的规定。在查处案件时一定要依法对责任人（公民）处罚到位。

6.产品质量领域

《产品质量法》对产品质量检验机构、认证机构伪造检验结果或者出具虚假证明的也规定了要处罚到人制度，如第五十七条　产品质量检验机构、认证机构伪造检验结果或者出具虚假证明的，责令改正，对单位处五万元以上十万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其检验资格、认证资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

7.知识产权领域

《商标法》对商标代理机构的违法行为也作出了处罚到人的规定，如第六十八条 商标代理机构有下列行为之一的，由工商行政管理部门责令限期改正，给予警告，处一万元以上十万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，处五千元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

特别提示：在处理一案双罚（处罚到人）时，要严格根据实体法律、法规规定的双罚的对象、情形、条件和依据进行处罚，不符合双罚情形条件的不能随便实施双罚。

七、一案双罚的实施程序

目前，法律、法规没有对一案双罚（处罚到人）的实施程序和文书制作作出明确的规定，只有2018年1月24日原国家食品药品监管总局和公安部《印发<关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定>的通知》（食药监法〔2018〕12号）对实施一案双罚的文书制作作出了一些规定，对个人进行处罚的，在行政处罚决定书中依法载明处罚的违法事实、处罚依据、处罚种类等。对单位进行处罚的，在行政处罚决定书中既要载明对单位的处罚，也必须依法载明对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚，明确处罚的违法事实、处罚依据、处罚种类等。不难看出，文件已经对一案双罚作出了规定，对个人进行处罚的，在处罚决定书里只载明个人受到处罚的违法事实、处罚依据、处罚种类就可以了，但是对单位作出的行政处罚决定在载明对单位的处罚的同时，也必须依法载明对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚，明确处罚的违法事实、处罚依据、处罚种类等，也就是说要制作两份不同的处罚决定书（两个编号）分别送达被处罚的单位和个人（公民）。

但是，从目前全国各地公布的一批一案双罚案件（处罚到人）的行政处罚决定书来看，各地都不一样，五花八门，比如有的使用一个处罚决定文号，将对单位和个人的处罚全部罗列在一份处罚决定书内；有的分别对单位和个人制作处罚决定书，占用两个处罚决定文号；有的制作两份处罚决定，使用一个处罚决定文号（但文号有区别，如：XX市监处罚字[2023]5号甲、XX市监处罚字[2023] 5号乙 ，XX市监处罚字[2023]5号—1、XX市监处罚字[2023]5号—2等）。希望总局出台相关文件进行统一规范。

笔者认为，制作两份处罚决定书使用两个处罚文号或者制作两份处罚决定书，使用一个文号（但明显区别开）是比较恰当的，理由如下：

一是不同的主体应当制作不同的文书。虽然基于共同的违法事实和行为，但对单位和个人进行处罚明显属于两个不同的主体，对不同的主体分别制作不同内容的处罚决定符合上面文件规定，同时能较好的保护当事人的合法权益。有利于后面的执行和结案程序。

二是有利于行政处罚决定书的公示顺利施行。如果是一份处罚决定书，单位和个人不属于一个公示系统，录入同一个处罚文号，将会导致录入混乱，给系统录入造成不便，防止应该公示但公示不了的情况发生，同时也会给信用修复带来困难。

三是方便行政处罚的执行能顺利进行。如果处罚决定书是一份的话，单位和个人应该对处罚决定有不同的看法和认识。这样做可以防止同一处罚决定书中有的能执行而有的执行不了，方便申请强制执行，同时也可以防止因同一文号，法院只受理一个的现象。

四是分清单位和直接负责的主管人员以及其他直接责任人员的法律责任。单位和个人的处罚决定肯定不一致，分别制作有利于行政处罚程序的告知、陈述申辩、听证、文书送达。

值得注意的是：在对个人进行处罚时，要严格按法定程序进行，该告知的要分别告知被处罚的所有个人，处罚决定书也要同时送达，防止只告知单位不告知被具体处罚人的现象发生（尤其是再制作一份行政处罚决定书的时候）。

八、一案双罚的案件需要分别立案吗？

笔者认为不需要分别进行立案，因为对单位和个人同时进行处罚是基于一个共同的违法行为和违法事实，个人对造成单位出现违法行为具有不可推卸的责任，甚至是因为个人的主观意志或者故意放纵才会导致单位发生了违反法律、法规规定的行为，两者之间有密不可分的关联，所以法律、法规才会制定双罚制度，在对单位作出行政处罚的同时对责任人作出行政处罚。无论对单位还是个人来说，立案调查所获取的违法证据，相关材料，认定的事实都是建立在单位违法的前提下，只是因为符合某种条件和情形，法律规定个人也应当承担相应的法律责任，在实施行政处罚时还应当对个人进行处罚。整体上来讲是一个性质的案件，同一违法行为所产生的同一后果需要不同的主体来承担，不是不同的案件，所以对同一个案件只能立案一次，如果进行重复立案，显然是多余的。所以一个案件中出现不同的处罚决定书是常态，也是实施一案双罚产生的必然后果，不违反法律、法规的规定，不属于一事二罚。

九、落实一案双罚中存在的难点

（一）如何认定直接负责的主管人员，在没有书面证据的情况下，如何认定起“决定、批准、授意、纵容、指挥”等作用也很难界定。这需要掌握大量的证据才可以进行认定，增加了调查取证的难度和工作量，这就需要在人员素质，硬件设施等方面投入大量的精力。

（二）如何认定严重情形、情节严重及严重违法等，大部分法律没有对这种情况作出明确的规定，靠办案人员去认定增加了一案双罚的难度，影响到一案双罚的顺利进行。如何认定严重情形、情节严重及严重违法成为落实一案双罚实行的拦路虎，因为缺乏统一规定，现实中办案人员去认定是非常难的，如果靠自由裁量去认定，势必造成处罚畸轻畸重，影响执法公信力。这需要出台一系列的配套规章来指导，使其在认定严重情形、情节严重及严重违法时有法可依。同时在出台、修正、修订法律、法规时能够作出明确规定。

（三）对从业禁止、终身禁业，实施吊销许可证等方面的衔接没有作出明确的规定，如何落实这些措施将成为今后的一个工作难点，将有可能导致实施一案双罚即处罚到人落实不到位的情形，起不到一案双罚应有的作用。

故此，虽然国家大力推进一案双罚（处罚到人）制度，要求加大对人的处罚力度，但由于在程序、认定、部门衔接等方面存在很多问题，不是一会半会能够解决的，所以实施一案双罚将会是长时间存在的一个难题。